ROZDZIAŁ III. OCHRONA PSZCZÓŁ W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ

1. Traktatowe podstawy ochrony pszczół

Podstawy dla środków prawodawczych dotyczących ochrony pszczół stanowi na poziome unijnym prawo pierwotne (traktatowe), to jest postanowienia Traktatu o Unii Europejskiej¹ (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej² (TFUE).

W art. 3 TUE, określającym cele, do osiągnięcia których powinna dążyć UE, jako podstawę działania na rzecz zrównoważonego rozwoju Europy wymieniono wysoki poziom ochrony środowiska i poprawę jego jakości. Istotna względem ochrony pszczół mieszczącej się w ramach rolnictwa, środowiska, ochrony konsumentów (kompetencje dzielone) jest zasada pomocniczości zawarta w art. 5 ust. 3 TUE.

Daje ona podstawy do działania na poziomie Unii w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznych kompetencji i w zakresie, w jakim cele działania nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie.

Przedstawiona w niniejszym rozdziale analiza prawa wtórnego UE w aspekcie ochrony pszczół miodnych i dziko żyjących objęła zarówno instrumenty prawne wiążące (hard law), jak i polityki czy też programy wchodzące do obszaru norm prawnych niewiążących (soft law) i wpływające na kształtowanie się prawa wiążącego.

2. Diagnozowanie śmiertelności pszczół

Diagnozowanie śmiertelności pszczół Komisja powierzyła Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), biorąc pod uwagę jej mandat do poprawy bezpieczeństwa żywności w UE i zdrowia zwierząt oraz zapewnienia ochrony konsumentów.

Aby oszacować skalę śmiertelności pszczół i możliwe jej przyczyny w 2008 r. EFSA zwróciła się do państw członkowskich o udzielenie informacji na temat ich programów nadzoru, oszacowania populacji pszczół w latach 2006-2007 oraz literatury odnoszącej się do letalności pszczół.

Pomimo poczynionej uwagi, trzeba stwierdzić, że Epilobee okazało się solidnym narzędziem do oceny zdrowia pszczół miodnych dzięki ustanowieniu zharmonizowanej metody nadzoru. Projekt ten był pierwszym krokiem, który ułatwi realizację dalszych opracowań badających inne czynniki ryzyka wpływające na zdrowie pszczół, takie jak pestycydy.

3. Pestycydy a pszczoły

3.1. Wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin

System prawny Unii Europejskiej dotyczący wprowadzania do obrotu pestycydów jest jednym z najostrzejszych na świecie. Już w dyrektywie 91/414/EWG¹⁸ ustanowiono, że substancje czynne zawarte w środkach ochrony roślin mogą zostać zatwierdzone tylko wtedy, gdy będą bezpieczne dla ludzi, zwierząt i środowiska (w tym organizmy niezwalczane, takie jak pszczoły).

Rolnicy pozbawieni możliwości stosowania środków do ochrony upraw małoobszarowych używają jakichkolwiek dostępnych środków, które ich zdaniem mogą pomóc w walce z organizmami szkodliwymi w gospodarstwie³³. Względem ochrony pszczół przed zatruciem pestycydami te nielegalne praktyki przynoszą efekt odwrotny od zamierzeń prawodawcy unijnego.

3.2. Zrównoważone stosowanie pestycydów

Zgodnie z art. 55 rozporządzenia (WE) nr 1107/2009 środki ochrony roślin muszą być stosowane właściwie. Prawodawca unijny przez właściwe stosowanie rozumie używanie środków zgodne z zasadami dobrej praktyki ochrony roślin i spełnianie warunków zawartych w treści zezwoleń oraz etykiet.

Podmiot stosujący środki ochrony roślin musi także wykonywać postanowienia dyrektywy 2009/128/WE w szczególności dotyczące integrowanej ochrony roślin³⁴.

Ponadto w pkt. 4 załącznika stwierdzono, że nad metody chemiczne należy przedkładać biologiczne, fizyczne i inne niechemicznie sposoby zwalczania organizmów szkodliwych, jeżeli zapewniają one wystarczającą ochronę. Dalej określono, że używane pestycydy muszą być nakierowane na osiąganie danego celu, przy stwarzaniu minimalnych skutków ubocznych dla zdrowia ludzi, organizmów niezwalczanych (pszczół miodnych i dziko żyjących) oraz środowiska.

Zgodnie z pkt. 6 użytkownik profesjonalny powinien zredukować stosowanie pestycydów i innych form ingerencji do niezbędnego poziomu (np. poprzez zmniejszenie dawek, ilości stosowanych zabiegów).

Państwa członkowskie zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 4 dyrektywy 2009/128/WE, zobowiązane były do określenia w krajowych planach działania, w jaki sposób zapewnią, żeby zasady integrowanej ochrony roślin zostały wdrożone przez wszystkich profesjonalnych użytkowników pestycydów do dnia 1 stycznia 2014 r.

Należy zauważyć, że ochrona roślin o niskim zużyciu pestycydów poza integrowaną ochroną roślin obejmuje także rolnictwo ekologiczne, oparte na wspólnych celach i zasadach ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych³⁷.

3.3. Ograniczenia stosowania pestycydów

Pestycydy o działaniu owadobójczym (insektycydy) z natury rzeczy są toksyczne dla pszczół. Tworzą je substancje pochodzenia naturalnego oraz syntetyczne związki chemiczne organiczne oraz nieorganiczne. W porównaniu z innymi pestycydami stwarzają one największe zagrożenie zatruciami.

Wynika to z dużej aktywności toksykodynamicznej (działanie na żywy organizm) wielu związków zaliczanych do tej grupy i z szerokiego zakresu ich stosowania³⁸.

Dlatego Komisja przyjęła rozporządzenie (UE) nr 485/2013⁵⁶ ograniczające stosowanie 3 neonikotynoidów pomimo braku porozumienia między państwami członkowskimi na posiedzeniu ekspertów w ramach Stałego Komitetu ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt oraz późniejszym komitecie odwoławczym, gdzie nie osiągnięto większości kwalifikowanej⁵⁷ za lub przeciw przyjęciu projektu rzeczonego aktu wykonawczego.

Już przy aprobacie wspomnianego komitetu Komisja przyjęła późniejsze rozporządzenie (UE) nr 781/2013⁵⁸ ograniczające stosowanie fipronilu.

Podsumowując działania służące ochronie pszczół przed zatruciem pestycydami, trzeba stwierdzić, że wprowadzone w prawie UE ograniczenia w zakresie stosowania klotianidyny, tiametoksamu, fipronilu i imidachloprydu wydają się być niewystarczające. Niemniej jednak malejąca w Polsce liczba dopuszczonych do obrotu pestycydów toksycznych dla pszczół wskazuje na korzystną tendencję.

4. Weterynaryjne produkty lecznicze

Ramy prawne obejmujące weterynaryjne produkty lecznicze w UE tworzą dyrektywa 2001/82/WE⁶³ i rozporządzenie (WE) nr 726/2004⁶⁴. Akty te regulują wytwarzanie, dopuszczanie, wprowadzanie do obrotu leków weterynaryjnych oraz ich dystrybucję i stosowanie.

Wsparcie ze strony UE w ramach polityki MUMS obejmuje środki pomocy w zakresie administracyjnym. Dotyczą one obniżenia opłat na każdym etapie wprowadzania weterynaryjnego produktu leczniczego, od opinii naukowych, poprzez określanie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości (MRL)⁷³, do sporządzania wniosku o dopuszczenie do obrotu.

Ponadto zmniejszone zostały wymagania dotyczące danych⁷⁴.

Podstawowym kryterium uzyskania pomocy jest zakwalifikowanie produktu jako MUMS. Zachęty finansowe są przyznawane produktom niemającym odpowiednika, to jest produktów dopuszczonych dla tego samego wskazania u tych samych gatunków docelowych i gdzie rynek jest uważany za ograniczony.

Od 2009 r. zakwalifikowano jako MUMS 9 produktów przeznaczonych dla pszczół. Służyły one profilaktyce i leczeniu chorób bakteryjnych, zapobieganiu chorobie wirusowej oraz zabijaniu ektopasożytów (pasożytów zewnętrznych). Dwa spośród zakwalifikowanych produktów otrzymały wsparcie finansowe⁷⁵. Jest ono dostępne przez okres 5 lat od daty przyznania pomocy.

Mają one na celu między innymi zwiększenie dostępności tych produktów poprzez zmniejszenie obciążeń administracyjnych związanych z dopuszczeniem ich do obrotu. Ponadto wprowadzane zmiany mają stymulować konkurencyjność i innowację oraz poprawić funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

Istotnym jest, że scentralizowana procedura dopuszczania weterynaryjnych produktów leczniczych zostanie oddzielona od tej dotyczącej wprowadzania leków dla ludzi. Powyższe zmiany wdrożone będą przy jednoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa żywności i środowiska, zdrowia zwierząt oraz zdrowia publicznego.

5. Handel i przywóz pszczół

W zakresie handlu wewnątrzunijnego i przywozu ogólne warunki, które mają zastosowanie do innych żywych zwierząt, odnoszą się także do pszczół. Szczególne wymagania względem pszczół zostały wprowadzone decyzją Komisji 2003/881/WE⁸⁰ w odpowiedzi na zagrożenie ze strony dwóch egzotycznych szkodników, to jest małego chrząszcza ulowego (Aethina tumida) i roztoczy z rodzaju Tropilaelaps (Tropilaelaps spp.).

Do transportu zwierząt, o których mowa, musi być dołączone świadectwo zdrowia zgodne ze wzorem (załącznik IV część 2). Dokument ten jest wypełniany i podpisywany przez urzędowego inspektora z kraju wywozu. Pszczoły i trzmiele muszą spełniać wymogi ustanowione we wspomnianym świadectwie zdrowia.

Kontrole weterynaryjne przesyłek pszczół i trzmieli wprowadzanych do UE z krajów trzecich przeprowadzane są przez państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą Rady 91/496/EWG⁹⁰. Wykaz punktów kontroli granicznej zawarty jest w decyzji Komisji z dnia 28 września 2009 r.⁹¹ wprowadzającej też niektóre zasady kontroli przeprowadzanych przez ekspertów weterynaryjnych.

Po wprowadzeniu na teren UE przesyłek zawierających pszczoły i trzmiele z krajów trzecich zastosowanie mają warunki określone w art. 13 rozporządzenia (UE) nr 206/2010. Przesyłki z matkami pszczół lub trzmieli mają być bez zbędnej zwłoki przewiezione na miejsce przeznaczania, gdzie matki przenosi się do nowych klatek przed osadzeniem w miejscowych ulach (rozmieszczonych pod kontrolą właściwego organu).

W przypadku roztocza Tropilaelaps trzeba podkreślić, że nie jest on pasożytem dorosłych osobników pszczelich. Import plastrów z czerwiem nie jest dozwolony. Zatem wysokie ryzyko wprowadzenia tego pasożyta podobnie, jak u małego chrząszcza ulowego, wynika przede wszystkim z przypadkowego importu pszczół (wraz z czerwiem) na obszar Unii w przesyłkach nie pszczelich⁹⁸.

Ze względu na istniejące zagrożenie wskazuje się na pilną potrzebę dalszych obostrzeń prawnych w zakresie handlu i przywozu pszczół w całej UE. Wdrożone środki w postaci ograniczeń dla przesyłek pszczół i trzmieli z krajów trzecich nie są wystarczające. Prawodawca unijny powinien przyjrzeć się pozostałym drogom ryzyka introdukcji inwazyjnych gatunków obcych.

6. Ochrona różnorodności biologicznej pszczół

Na gruncie nauk prawnych legalną definicję różnorodności biologicznej zawarto w Konwencji o różnorodności biologicznej, sporządzonej w dniu 5 czerwca 1992 r. w Rio de Janeiro¹⁰⁷. Dla celów tej konwencji określono, że różnorodność biologiczna oznacza zróżnicowanie wszystkich żywych organizmów pochodzących między innymi z ekosystemów lądowych, morskich, wodnych i zespołów ekologicznych, których są one częścią.

Pojęcie to obejmuje zróżnicowanie gatunków, genów i ekosystemów¹⁰⁸.

W relacji pszczoły, a różnorodność biologiczna, można wykazać ciekawą zależność. Jak już wspomniano pszczoły są elementem stabilizującym funkcjonowanie systemu bioróżnorodności. Natomiast przeciwdziałanie utraty różnorodności biologicznej jest ważnym składnikiem ochrony pszczół, zwłaszcza dziko żyjących. Podstawę polityki UE w dziedzinie ochrony różnorodności biologicznej stanowi dyrektywa 2009/147/WE (tzw. ptasia)¹⁰⁹ i dyrektywa Rady 92/43/EWG (tzw. siedliskowa)¹¹⁰.

Osiągnięcie tego celu ma szczególne znaczenie dla owadów zapylających, których liczne grupy gatunków występują w stosunkowo niewielkich obszarowo środowiskach ostojowych krajobrazu rolniczego (np. zadrzewienia pasowe, śródpolne wyspy leśne)¹²⁰.

Ponadto w strategii ujęto problem zwalczania inwazyjnych gatunków obcych, stanowiących poważne zagrożenie dla bioróżnorodności. Wprowadzone mają zostać instrumenty prawne dla zwiększenia kontroli, wczesnego wykrywania i reagowania na introdukcję inwazyjnych gatunków obcych¹²¹.

Realizacja ogółu celów przyczynić się ma do zahamowania utraty różnorodności biologicznej i niszczenia funkcji ekosystemu. Przyspieszyć ma również przejście w UE na gospodarkę ekologiczną, efektywniej korzystającą z zasobów naturalnych.

Monitorowanie, ocena i sprawozdawczość postępów w realizacji powyższej strategii opierać ma się na wskaźnikach różnorodności biologicznej¹²² (Streamlining European Biodiversity Indicators).

TEEB podkreśla, że wartość gospodarczą różnorodności biologicznej należy uwzględniać przy podejmowaniu decyzji oraz odzwierciedlać ją w sprawozdawczości i rachunkowości. Wskazówki dla sektora rolnictwa i żywności zawarto w dokumencie „The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) for Agriculture & Food - Concept Note”.

Stosowanie argumentacji o zabarwieniu ekonomicznym może odgrywać pozytywną rolę w ochronie różnorodności biologicznej pszczół. Tymczasem P. Tryjanowski (wraz z współautorami) przestrzega przed automatycznym kopiowaniem wzorców wypracowanych w tak zwanych krajach „starej Unii” i przedstawianiem ich jako rozwiązanie problemów utraty różnorodności biologicznej w znacznie bardziej skomplikowanych agroekosystemach Polski.

Powyższa uwaga wydaje się być słuszna i nie bez znaczenia dla pozostałych państw członkowskich Europy Środkowo-Wschodniej.